Portal Orzeczeń Sądu Apelacyjnego w Lublinie

POSTANOWIENIE

Dnia 13 maja 2025 r.

Sąd Apelacyjny w Lublinie I Wydział Cywilny

w składzie:

Przewodniczący - Sędzia	SA Mariusz Tchórzewski

po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. w Lublinie na posiedzeniu niejawnym

sprawy z odwołania R. M. od decyzji Wójta Gminy D. z dnia 8 maja 2025 r., nr (...) w przedmiocie zakazu odbycia zgromadzenia publicznego w dniach od 12 maja do 12 września 2025 r. na odcinku drogi krajowej nr (...)

na skutek zażalenia Wójta Gminy D. na postanowienie Sądu Okręgowego w L. z dnia 12 maja 2025 r. w sprawie (...)

postanawia

I.  zmienić zaskarżone postanowienie w ten sposób, że:

a.  w punkcie I utrzymać w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia 8 maja 2025 r., (...);

b.  w punkcie II oddalić wniosek odwołującego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania;

II.  oddalić wniosek odwołującego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego;

III.  stwierdzić, że postanowienie podlega natychmiastowemu wykonaniu.

UZASADNIENIE

W dniu 9.05.2025 r. wpłynęło do Sądu Okręgowego w L. odwołanie R. M. od decyzji Wójta Gminy D. z dnia 8 maja 2025 r., (...) w przedmiocie zakazu odbycia zgromadzenia publicznego w dniach od 12 maja do 12 września 2025 r. na odcinku drogi krajowej nr (...). Sąd I instancji, uznając złożone odwołanie za dopuszczalne podzielił stanowisko organizatora zgromadzenia o braku podstaw do wydania przedmiotowej decyzji, w tym braku uprawdopodobnienia przez organ gminy wystąpienia przesłanek z art. 14 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1389).

W zażaleniu z dnia 12.05.2025 r. Wójt Gminy D. wniósł o zmianę orzeczenia, poprzez nieuwzględnienie odwołania i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, zarzucając błędne ustalenia Sadu I instancji w przedmiocie braku przesłanek do uznania planowanego zgromadzenia za stwarzające zagrożenia życia i zdrowia uczestników, jak i osób postronnych, jak też braku uznania, że zgromadzenie to będzie wyrazem nadużycia prawa podmiotowego przez organizatora.

W odpowiedzi na zażalenie odwołujący wniósł o jego oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje.

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, przy czym decydujące znaczenie dla uznania zaskarżonej decyzji za prawidłową miały argumenty organu podniesione w jej uzasadnieniu, a nie przywoływane na poparcie środka zaskarżenia.

Kwestią zasadniczą w sprawie było, bowiem poprawne stwierdzenie Wójta Gminy D., że zgłoszone przez organizatora zgromadzenie publiczne na drodze krajowej nr (...), w dniach 12 maja – 12 września 2025 r., naruszało normę art. 3 ust. 1 pr. zgr., co samoistnie stanowiło podstawę do wydania odmowy dla jego odbycia i tym samym nie było zasadne i celowe rozważanie ewentualnych okoliczności wskazywanych w art. 14 pr.zgr.

Sąd Apelacyjny nie podziela w tym zakresie ustaleń i wnioskowań Sądu Okręgowego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zwłaszcza, że Sąd nie podzielił zarzutu organu gminy o naruszeniu wskazanego przepisu ustawy, nie uzasadniając szerzej i przekonująco swego stanowiska.

Zgodnie z art. 1 pr.zgr. ustawa reguluje zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń, przy czym polski prawodawca zdecydował się na legalne zdefiniowanie pojęcia zgromadzenia. W zakresie objętym przedmiotem niniejszego postępowania, w myśl art. 3 ust. 1 pr.zgr. zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych oraz lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Definicja ta, podobnie jak każda definicja legalna ma charakter normatywny oraz wiążący dla adresatów norm prawnych zawartych w danej ustawie.

Rolą organu gminy, a następnie ewentualnie Sądu rozpoznającego odwołanie jest, zatem zawsze jednoznaczne stwierdzenie, czy zawiadomienie organizatora zgromadzenia normowane w art. 7 pr.zgr. faktycznie, a nie tylko pozornie odnosi się do zgromadzenia w rozumieniu ustawy i dopiero pozytywne przesądzenie tej kwestii winno uruchamiać następczą kontrolę zawiadomienia w kontekście przesłanek art. 14 ustawy.

Nie można pomijać okoliczności, że pojęcie zgromadzenia występuje na gruncie Konstytucji RP, w której art. 57 zapisano zasadę wolności zgromadzeń. Zgodnie z tym przepisem „Każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa”.
W reprezentatywnym piśmiennictwie wskazuje się, że przywołana regulacja ustawy zasadniczej koreluje w pełni z odpowiednim postanowieniem zawartym w Międzynarodowym Pakcie Praw Osobistych i Politycznych (por. A.Rzetecka-Gil „Prawo o zgromadzeniach. Komentarz”, 2019 r., t.2). Oznacza to, że Konstytucja RP określa analizowane uprawnienie nie jako prawo zgromadzeń, ale jako wolność zgromadzeń, co ma o tyle ważkie znaczenie, że państwo wolności nie stwarza, a ma jedynie zabezpieczyć jej realizację. W związku z tym na gruncie krajowej ustawy zasadniczej zgromadzenie określa się, jako równoczesną obecność, zebranie ludzi w celu wyrażenia poglądów, przekazywania informacji i oddziaływania względem innych osób (por. B.Banaszak „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz”, 2012 r., t.4), ewentualnie jako zebranie służące celom komunikacji społecznej w celu wyrażenia wspólnego stanowiska (wiece, manifestacje, pochody) oraz w celu wspólnych obrad (kongresy polityczne, zebrania członków stowarzyszenia, publiczne dyskusje panelowe, konferencje naukowe)(por. P.Suski „Zgromadzenia publiczne”, s. 54), ewentualnie jako zebranie co najmniej kilku osób w jednym miejscu połączonych wewnętrznym, psychologicznym związkiem, co odróżnia zgromadzenie od zbiegowiska (P.Czarny, B.Naleziński „Wolność zgromadzeń” [w] „Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP” pod red. B.Banaszka, A.Preisnera, 2002 r., s. 14). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10.07.2008 r. (P 15/08, OTK-A 2008/6/105) analizując pojęcie zgromadzenia na tle art. 57 Konstytucji przyjął, że składają się na nie dwa zasadnicze elementy: zebranie kilku co najmniej osób w jednym miejscu oraz psychiczny związek pomiędzy zebranymi osobami. Trybunał podkreślił, że mimo widocznych trudności w ustaleniu pojęcia zgromadzenia w oparciu o tak wskazane kryteria, pojęcie użyte w art. 57 Konstytucji na pewno obejmuje swym zakresem zebrania mające na celu wspólne obrady lub wspólne wyrażenie poglądów.

Powyższe uwagi ewidentnie wskazują, że istnieje duża rozbieżność pomiędzy pojęciem zgromadzenia w rozumieniu legalnej definicji Prawa o zgromadzeniach i Konstytucji RP, a jego rozumieniem w potocznym języku polskim („ogół zebranych osób” – por. [red.] E.Sobol „Mały słownik języka polskiego”, 1996 r., s. 1147).

Legalna definicja zgromadzenia z Prawa o zgromadzeniach została sformułowana przy wykorzystaniu wskazań zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18.09.2014 r. (K 44/12, OTK-A 2014/8/92).

Konkludując powyższe rozważania o charakterze teoretycznoprawnym należy zaznaczyć, że wszystkie elementy definicyjne zgromadzenia stanowić muszą przedmiot badania przez organ gminy na etapie zawiadomienia o zgromadzeniu (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), zaś brak któregokolwiek z elementów stanowi podstawę do wydania decyzji o zakazie zgromadzenia na podstawie art. 14 pr.zgr. (A.Rzetecka-Gil, op.cit., t. 5).

Równocześnie na tym samym etapie postępowania organ gminy zawiadomiony o zamiarze zorganizowania zgromadzenia ma obowiązek zbadania, czy planowane zgromadzenie ma charakter pokojowy, gdyż tylko „zgromadzenia pokojowe” korzystają z ochrony przewidzianej w Prawie o zgromadzeniach (por. wyrok ETPCz z 2.05.2017 r. 7389/09 Stowarzyszenie Wietnamczyków w Polsce „Solidarność i Przyjaźń” vs Polska; post. SA w Warszawie z 2.06.2017 r. I ACz 889/17; post. SA w Krakowie z 10.07.2019 r. I ACz 977/19). O ile, zatem wolność zgromadzeń gwarantuje członkom społeczności wpływ na władzę publiczną i jest naturalną konsekwencją suwerenności narodu, o tyle nie jest wolnością nieograniczoną i służy oddziaływaniu jednostek na politykę państwa wyłącznie przez prezentowanie opinii, ocen, poglądów i żądań. W konsekwencji, zgodnie z art. 11 ust. 1 EKPCz każdy ma prawo do swobodnego zgromadzenia, o ile tylko jest to zgromadzenie pokojowe. Również przywoływany uprzednio art. 57 Konstytucji RP odnosi się wyłącznie do takich zgromadzeń (A.Jakubowski, S.Gajewski „Prawo o zgromadzeniach”, t.3). Mimo zatem tego, że Prawo o zgromadzeniach nie wymaga w swej definicji legalnej, aby zgromadzenie miało taki charakter, to ewentualna następcza utrata pokojowego charakteru zgromadzenia nie podważa jego statusu prawnego, lecz może stanowić wystarczającą podstawę do jego rozwiązania ( ibidem) i oczywistym jest, że już pierwotne ustalenie braku pokojowego charakteru zgłoszonego zgromadzenia musi spotkać się z odpowiednią decyzją organu gminy, zapobiegającą jego przeprowadzeniu. (A.Rzetecka-Gil, op.cit., t. 16g).

Pojęcie „zgromadzenia pokojowego” w świetle wskazań wyroku TK z 28.06.2000 r. (K 34/99) wyklucza zaś stosowanie jakiejkolwiek przemocy, czy przymusu przez uczestników zgromadzenia zarówno wobec innych uczestników zgromadzenia, jak i wobec osób trzecich czy funkcjonariuszy publicznych. Tym samym, pokojowy charakter zgromadzenia wymaga oceny zarówno z punktu widzenia bezpieczeństwa z danego etapu organizowania zgromadzenia, ale również zamiarów jego organizatorów.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że prawidłowej oceny charakteru zgłoszonego zgromadzenia dokonał organ gminy, natomiast wadliwie ocenił tę kwestię Sąd I instancji.

Dowody zebrane w toku postępowania zainicjowanego zawiadomieniem organizatora jednoznacznie wskazują, że planowane zgromadzenie na odcinku drogi krajowej nr (...) nie miało mieć charakteru „zgromadzenia pokojowego” w świetle zamiarów samego organizatora i w związku z tym obowiązkiem właściwego organu gminy było wydanie decyzji o zakazie tego zgromadzenia. Nota bene miało to być zgromadzenie w potocznym rozumieniu pojęcia (blokada drogi), a nie zgromadzenie w świetle ustawowej definicji legalnej (uczestnicy w ogóle nie planowali „wspólnie wyrażać stanowiska”, lecz poprzez zmieniającą się obsadę wielomiesięcznej blokady ruchu na drodze publicznej chcieli zmusić władze państwowe do realizacji ich postulatów).

W zawiadomieniu o zgromadzeniu publicznym z dnia 5.05.2025 r. (k. 79-80) R. M. wskazując w punkcie V na środki służące zapewnieniu pokojowego przebiegu zgromadzenia podał wprost, że przy wyposażeniu uczestników w kamizelki odblaskowe i odgrodzeniu terenu zgromadzenia taśmą ostrzegawczą, uczestnicy zgromadzenia skupią się na „blokowaniu przejazdu pojazdów ciężarowych, które będą przepuszczane według harmonogramu w liczbie 1 auta na godzinę” z zastrzeżeniem przepuszczania autobusów, pojazdów z pomocą humanitarną, pojazdów przewożących zaopatrzenie dla wojska ukraińskiego, żywe zwierzęta oraz przy zapewnieniu dojazdu dla służb mundurowych, pracowników przejścia granicznego jak również pozostałych pojazdów uprzywilejowanych. Wiązało się to z głównym celem zgromadzenia, opisanym jako „protest przedsiębiorców z branży transportowej w celu zwrócenia uwagi na trudną sytuację przedsiębiorstw transportowych i zagrożenie tysięcy miejsc pracy”.

Bezspornym jest, zatem w świetle dokonanego „zawiadomienia”, że celem organizowanego przez R. M. zgromadzenia nie było ani odbycie wspólnych obrad, ani wyrażenie wspólnego stanowiska (w formach wymienionych na wstępie motywów), lecz przeprowadzenie protestu w formie blokady drogi krajowej, w trakcie której wprost zakładano zastosowanie przymusu wobec osób trzecich (kierowców samochodów ciężarowych i kierowców innych pojazdów, gdyż wprost założono „umożliwienie dojazdu” wyłącznie pojazdom uprzywilejowanym). W trakcie spotkania organizacyjnego w Urzędzie Gminy D. z udziałem w dniu 7.05.2025 r. organizator zgromadzenia potwierdził (notatka, k. 64-65), że jego uczestnicy będą na bieżąco przepuszczać pojazdy z § 6 Rozporządzenia MSWiA z 2.07.2019 r. w sprawie kontroli granicznej, natomiast „na kierunku z Polski do Ukrainy jak i z Ukrainy do Polski będą przepuszczali wyłącznie 1 pojazd na godzinę/…/ Oznajmił jednocześnie, że nie przepuszczą żadnego pojazdu z paliwem w kierunku wjazdowym do Polski”. Oczywistym jest przy tym, że przepuszczanie pojazdów mających być zwolnionymi z blokady wiązać się musiało, tak jak było to czynione w przeszłości na innych protestach, w tym organizowanych również przez tego organizatora, z kontrolowaniem przewożonego towaru, do czego uczestnicy zgromadzenia nie byli uprawnieni i na co słusznie zwrócił uwagę przedstawiciel Policji.

Powyższe wskazuje, że w świetle wskazań Trybunału Konstytucyjnego zgromadzenie organizowane przez R. M. nie wypełniało cech zgromadzenia, w tym dodatkowo zgromadzenia pokojowego, prawo do jego przeprowadzenia nie zasługuje, zatem na ochronę prawną, a obowiązkiem organu gminy było zakazanie zgromadzenia w takiej formie.

Zgoła odmiennie wyglądałaby ocena stanu sprawy, gdyby uczestnicy zgromadzenia zamiast zamiaru przeprowadzenia blokady przejścia granicznego chcieli wspólnie wyrazić stanowisko poprzez np. wyrażenie postulatów na transparentach, banerach, spotkaniach z mediami itp., bez wpływania przymusem i de facto przemocą na innych uczestników ruchu drogowego. Oczywistym jest przy tym, że każde zgromadzenie (pokojowe) organizowane w pasie drogi publicznej musi oddziaływać w jakimś stopniu na płynność ruchu innych użytkowników drogi i może stwarzać określone uciążliwości dla osób trzecich (por. wyrok TK z 18.01.2006 r. K 21/05, Dz.U. 2006/17/141; post. SA w Lublinie z 9.11.2023 r. I ACz 784/23), ale rolą organizatora zgromadzenia (i organu gminy) jest, by w realiach danego stanu faktycznego nie osiągało to stanu, który może uzasadniać ocenę o zastosowaniu przez uczestników zgromadzenia przemocy lub przymusu określonego zachowania lub zaniechania względem innych (por. uzasadnienie wyroku TK z 10.11.2004 r. Kp 1/04 OTK-A 2004/2/105; A.Jakubowski, S.Gajewski, op.cit., tezy do art. 20;).

Z tych względów, na podstawie art. 386 § 1 k.p.c. w zw. z art. 397 § 3 k.p.c. orzeczono, jak w punkcie I.

Orzeczenie o kosztach postępowania odwoławczego oparto na treści art. 520 § 1 k.p.c. w zw. z art. art. 13 § 2 k.p.c. i art. 391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 397 § 3 k.p.c.

Rozstrzygnięcie z punktu III uzasadnia art. 16 ust. 7 pr.zgr.